2．农村土地三权分置的“三权”关系

农村土地“三权分置”是以落实集体所有权、稳定土地承包权和放活土地经营权作为目的。要准确把握农村土地“三权分置”的含义就需明确所有权、承包权、经营权的权能边界及相互关系。

集体土地所有权是把处分权当做核心的，其重点作用就是要约束其他权利主体不规范行为。土地承包权把成员权作为基础，其重点作用是保留农村土地的社会保障功能。土地经营权把收益权作为基本点，其重点是提升土地资源的利用率、土地的产出率和农业劳动的生产率，加快推进新型农业现代化的发展进程。在农村土地三权分置的“三权”关系中，集体土地所有权处于基础的地位。农村土地承包权和农村土地经营权则是在此基础上分离出来的。

3.农民权益的概念

农民权益定义为作为独立自主主体的农民所享有的权能和利益。即包括生存权也包括发展权。生存权是维持人类基本生存所必需的一种权益,主要包括劳动就业权、社会保障权、受教育权等。发展权是生存权外的其他权益，主要包括土地财产权、市场主体权、参政权、迁徙自由权、结社自由权、环境权及文化权益等。本文主要关注的是农民的生存权。

（二）农村土地三权分置雏形及定型

1．从两权到三权的转变历程

农村土地三权分置的形成过程大概可以分为以下几个时间点：

（1）1978年安徽凤阳小岗村实行的包干到户是我国农村土地改革的开端[6]。国家于1983年出台的中央一号文件确立了“联产承包责任制”[7]，而此时的农村土地是只有承包权和经营权，家庭联产承包责任制是承包权和经营权的结合。土地所有权仍然归集体所有。

（2）《关于进一步加强农村工作提高农村综合生产能力若干政策的意见》即2005年中央一号文件提出了“尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权”[8]，此文件中提到土地承包权，并将土地承包权和土地经营权作为两个并列的权力了。因此，可以认为该文件是三权分置的政策源头。

（3）《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的意见》即2014年中央一号文件指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”[9]。到此为止，农村土地的三权分置的产权格局得以正式形成。2015年中央一号文件对农村土地三权分置政策进行了完善。

（4）2016年中央办公厅、国务院办公厅发布《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，在“两权分设”的基础上，实行所有权、承包权、经营权“三权分置”。至此农村土地三权分置政策最终形成。

二、农村土地实施三权分置的迫切性

随着社会的发展，我国实行农村土地承包权的流转已经无法解决我国面临的困境。因为，农村土地承包经营权流转实施中，农村土地是不可以交易的而且只有农村集体成员才有资格去承包农村的土地，很显然这已经不适合当前的生产力与生产关系发展的要求，也无法满足农民的利益诉求。所以，必须实施农村土地的三权分置政策。

（一）城镇化建设吸纳劳动力的需要

根据我国国家统计局发布的数据，2000 年以来城镇化率年均提高 1.36 个百分点，2012 年城镇化率 已达到 52.57%，与世界平均水平大体相当。从2011年到2014年，这四年间每年增加约为两千万人。从城镇化率可以看出，越来越多的农村劳动力从农村移居城市。农村劳动力输出的过程，使得农村的青壮劳动力离开农村，因此，农村劳动力也就逐渐缺失而且越来越严重，甚至严重到有些农民靠天种地、土地落荒的现象。这样就无法使农民充分利用国家赋予他们的土地权益来实现自己的利益要求。