一、 问题的提出

当前中国城镇化正在快速推进中，这一进程带动了社区治理的一系列改革和推进，可持续发展理念正在逐渐融入基层社区治理中，“生态社区”作为国家践行生态文明建设的一个重要载体，开始逐渐发展起来。“生态社区”既是公众实践可持续生活方式的基本场所和空间，也是社会治理转型和基层社区治理创新的主要政策窗口[1]（李志强、张娜，2016）。在当前的实践中，我国社区治理长期存在着几项突出问题，主要体现在居民参与不足、社会组织发展缓慢、居委行政性色彩浓厚、保障体系不健全等方面。

（一） 第三部门力量发展缓慢

居民参与意识不强、参与内容单一、参与渠道狭窄，总体参与水平和能力均较弱[2-5]（马西恒，2004；李国祥，2006；姚薇，2009；李慧凤，2011）。以社会组织为代表的第三部门发挥着维护社区公共利益、为社区居民提供公共服务、社区沟通与整合、动员和参与等多种功能[6]（赵巍、齐绩，2004），同时也是公众参与的重要渠道。然而，由于体制、人力、资金、政策等多种因素，社区社会组织数量少、规模小、专业性弱、公品和服务的供给能力不足，难以满足当前社会发展的需求。就社区自治的实践情况来看，积极参与社区事务的居民数量少、参与热情和积极性不高、参与结构单一，严重影响了社区自治的效果。

（二） 社区治理中的行政性色彩浓厚

当前我国社区建设的主要推动者是政府。许多资源经由政府投入社区，政府也由此对社区的组织和管理进行直接干预，社区建设带上了浓重的行政性色彩，是造成社区行政化的根本原因。根据1989年颁布的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中相关规定，居民委员会与城市基层政权的关系可以理解为：居委会在市辖区人民政府、不设区的市人民政府或者它的派出机关（街道办事处）的指导下进行工作，市、市辖区人民政府的有关部门也可以对居民委员会有关的下属委员会进行业务指导。在不少地方，为了强化街道办的职责，居委会也通常会被纳入到行政管理之中。其结果是居委会的工作内容包含大量行政性事务。在笔者调研的上海市好第坊社区，在只有6名工作人员的情况下，每年要接受各级多个党政部门的127次检查，涉及70多次评比考核，每月要向上级指导部门报送各类报表30多份，需要整理进全国文明城区创建活动档案的就高达184项。此外，居委还要承担各上级指导部门交办的治安、就业安置、救济、卫生防疫、拥军、妇女、综合整治等常规性任务共36个大项131个小项，足见行政事务之繁重。

（三） 相关法律法规及制度政策等保障体系不健全[4,5,7]

从现行的法律体系来看，缺少一部专门就社区自治和社区建设问题作出规范的法律。关于社区组织，最为重要的法律规范是于1989年颁布出台的《城市居民委员会组织法》，但是在城市化高速推进的时代背景下，其中的许多条款和规定已不能满足当前的社会现实。如该法规定居委会“一般在一百户至七百户的范围内设立”，这同当下城市商品房小区迅速扩张的实际情况已明显不适应；且对如今正在蓬勃兴起的社区社会组织、社区其它自治组织等都缺乏必要的定义和规范。出于种种原因，这部法律的修订工作迟迟未能完成。

即便在社区管理体制改革比较成功的地方，上述问题也不同程度地存在。当前学术界诸多学者达成的共识是，社区治理需要坚持社区自治和社区社会组织培育，但不论是乡村还是城市，与发达国家相比，当前我国社区居民的参与程度和水平仍然较低，尚达不到全面社区自治的要求，也远不能适应社区建设的需要。居民参与呈现出参与主体结构不均、参与意识不强、参与率低、参与内容局限于休闲娱乐和社区公益服务范围、参与方式单一等问题。