1、国外的认知与做法

在社会救助的发展历史中，开近代社会救济制度先河的是欧洲国家的国家济贫制度。这个时期由国家通过立法，确立政府直接管理或兴办慈善事业来救济贫民。1601年，英国制定的《济贫法》是世界上第一部为解决贫困问题制定的立法。立法中第一次明确了政府在解决社会贫困问题中应负有责任。在其影响下，其他的欧洲国家也相继颁布了类似的济贫法规。其中，德国把济贫和早期的社会工作相结合，创立了颇有特色的城市社会救助制度。瑞典则在政府设立专门的救济机构的同时，继续发挥教区的赈济贫民，救死扶伤等慈善职能。并通过立法把教区的济贫作为其法定的责任。美国在1935年通过的贝弗里奇报告制定了比较具体的社会救助政策，转变了一直以来各国慈善恩惠的救助观念，明确了社会救助是国民的权利和政府的职责。1990年的《世界发展报告》中将贫困的定义由从传统的收入层次扩展到能力层次，如健康、教育和营养，即缺少达到最低生活水准的能力，这使得贫困的界定，由收入不足扩大到能力不足[1]。阿玛蒂亚·森探索出发生贫困的真正原因，他认为贫困的主要原因是部分人群缺少创造收入的机会，客观的分析了贫困的发生原因[2]。 约翰•斯科特（John Scott）指出贫困是由于缺乏资源，物质的、文化的、社会的都可看作资源的一种，导致这些个人、家庭和群体被其他的社会成员排除在他们所能接受的最低生活方式之外[3]。汤森（Townsend）认为，贫困者是被迫的，有一定时间的缺乏相应物资，难以参加正常活动，不被社会广泛认可的人[4]。

2、国内的相关认知

吴清华认为贫困分为两个方面，即物质和精神方面。物质上缺乏维持个人生活基本需求的物资和精神上生活娱乐的缺少都可认为贫困[5]。黄艳、吕妍认为，农村的贫困有内外两种因素共同作用，外在因素是不均衡的制度权利影响，内在因素是农业发展的限制[6]。刘玉香认为农村弱势群体具有贫困性、低层次性边、脆弱性、边缘化、导致被剥夺感强烈的特征[7]。在特困人员目前的困境方面，学者公维才认为农村五保供养的难题是供养主体减少，五保内容减少，供养标准普遍下降等[8]。杨团、张时飞认为农村分散供养五保对象的问题是供养标准低、供养经费难以落实，日常生活的照料易被忽视。税费改革后他们的权益受到的影响最大[9]。学者顾昕、降微认为2002年的税费改革在全国推广后，中西部地区普遍出现五保供养标准下降的局面，而原因是各地政府、各级政府财政收入分配上的问题，这使得五保供养资金受到影响，资金稳定性不强，保障水平低[10]。崔秀荣认为，社会救助体系的建设对于迫切保障困难群众的基本生活、维护和实现社会的公平，推动全体人民共享改革开放和经济社会发展的成果具有积极的作用[11]。郑功成在《论中国特色的社会保障道路》一书中提出，中国特色的社会保障制度的建立和完善，应同我国的改革事业紧密联系在一起进行研究，中国不能照搬任何国家的社会保障模式，社会救助要从单项救助向综合型救助转变，从生存型救助向发展型救助创新，从维持温饱型救助向提高生活质量型救助发展[12]。朱德云、张莹(2006)对完善我国农村贫困群体救助制度进行了研究，他们认为农村社会救助在整个社会保障体系中的地位远比城市重要，且有更为丰富的救助内容，对不同类型的农村，不同程度的贫困，应有不同的救助模式[13]。

我国在社会保障体系建设方面相对于发达国家起步晚，保障水平低，但近几十年来，社会保障体系发展迅速，建立了社会福利、社会保险、社会救助、社会优抚等一系列保障制度，这归功于党和政府锐意改革，积极进取，学习西方先进经验，结合中国国情，建立起中国特色的保障制度。五保供养制度，是中国富有建设性的救助制度，在集体经济时代维护了五保人员的生存权，让他们在吃、穿、住、教、医、葬等方面需求得以满足。因此，在新时期，当原有的五保供养制度出现问题时，就需要改革，注入新血，让其富有活力。